對(duì)訂立征收補(bǔ)償協(xié)議后又作出征收補(bǔ)償決定的處理

（最高人民法院行政審判庭法官會(huì)議紀(jì)要）

?案情摘要

縣政府因城際鐵路工程需要征收集體土地，并成立了城際鐵路指揮辦公室，王某等人的住宅在征收范圍。鎮(zhèn)政府分別與王某等人簽訂了補(bǔ)償安置協(xié)議，王某等人尚未領(lǐng)取補(bǔ)償款，鎮(zhèn)政府為補(bǔ)償安置資金設(shè)置了專(zhuān)款賬戶，王某等人的補(bǔ)償款已存入專(zhuān)款賬戶。王某等人以縣政府、鎮(zhèn)政府為共同被告，訴請(qǐng)確認(rèn)補(bǔ)償安置協(xié)議無(wú)效，法院生效判決駁回了其訴訟請(qǐng)求。之后，城際鐵路指揮辦公室、鎮(zhèn)政府對(duì)王某等人分別作出房屋征收補(bǔ)償決定，補(bǔ)償決定確定的金額與補(bǔ)償安置協(xié)議約定的補(bǔ)償金額一致。王某等人不服訴至法院，請(qǐng)求撤銷(xiāo)房屋征收補(bǔ)償決定。

?法律問(wèn)題

集體土地征收，被征收人簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議且協(xié)議已經(jīng)生效判決確認(rèn)效力的情況下，相關(guān)行政主體再對(duì)被征收人作出房屋征收補(bǔ)償決定，被征收人對(duì)該補(bǔ)償決定不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)如何處理？

?不同觀點(diǎn)

甲說(shuō)：應(yīng)當(dāng)依法受理并進(jìn)行實(shí)體審理

在集體土地征收過(guò)程中，盡管行政機(jī)關(guān)與被征收人簽訂了補(bǔ)償安置協(xié)議，但之后所作出的補(bǔ)償決定類(lèi)似于國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定，涉及對(duì)被征收人如何補(bǔ)償、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及后續(xù)處理，直接影響被征收人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)，被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

乙說(shuō)：依法可以裁定駁回起訴

在集體土地征收過(guò)程中，征收人與被征收人簽訂行政協(xié)議且該行政協(xié)議已被生效判決確定具有法律效力的，補(bǔ)償事項(xiàng)依法已經(jīng)被確定。之后作出的補(bǔ)償決定只是為了強(qiáng)制執(zhí)行的需要而作出的行為，沒(méi)有超過(guò)協(xié)議之外給當(dāng)事人設(shè)立新的義務(wù)，就是相當(dāng)于《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的催告履行，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。

?法官會(huì)議意見(jiàn)

采乙說(shuō)

征收補(bǔ)償協(xié)議屬于行政協(xié)議，引發(fā)的相關(guān)爭(zhēng)議屬于行政訴訟的受案范圍。在訂立征收補(bǔ)償協(xié)議行為已經(jīng)被依法提起行政訴訟，協(xié)議內(nèi)容已為生效判決確認(rèn)合法有效的情形下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照生效判決確認(rèn)有效的征收補(bǔ)償協(xié)議內(nèi)容執(zhí)行，不宜再就同一征收事項(xiàng)又作出征收補(bǔ)償決定。行政機(jī)關(guān)為履行協(xié)議，按照征收補(bǔ)償協(xié)議內(nèi)容再次作出的“征收補(bǔ)償決定”，可以視為催告履行通知行為，是對(duì)征收補(bǔ)償協(xié)議事項(xiàng)的重復(fù)處理，未對(duì)被征收人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。對(duì)被征收人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的，仍然是征收補(bǔ)償協(xié)議。為此，針對(duì)“征收補(bǔ)償決定”提起的行政訴訟，實(shí)質(zhì)是對(duì)訂立征收補(bǔ)償協(xié)議行為提起的訴訟，受生效判決羈束。

?意見(jiàn)闡述

一、集體土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)哪Ｊ郊俺绦?/span>

關(guān)于集體土地征收的相關(guān)法律規(guī)定主要有《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《征收土地公告辦法》等，其中，《土地管理法》規(guī)定了集體土地征收的批準(zhǔn)權(quán)，以及縣級(jí)以上人民政府公告及組織實(shí)施權(quán)，2014年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定了對(duì)征收土地方案應(yīng)當(dāng)依法公告，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，通過(guò)裁決途徑解決。原國(guó)土資源部的規(guī)章《征收土地公告辦法》對(duì)征收土地公告和征地補(bǔ)償、安置方案公告作了具體規(guī)定。但關(guān)于集體土地征收補(bǔ)償安置的具體程序，并沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定。通常各地制定自己的相關(guān)規(guī)定和政策。

一般而言，集體土地征收人與被征收人通過(guò)達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議的方式解決補(bǔ)償安置問(wèn)題。若無(wú)法達(dá)成協(xié)議，則由市、縣級(jí)人民政府或土地管理部門(mén)作出處理決定或作出補(bǔ)償安置決定【如《邵陽(yáng)市集體土地上房屋征收與補(bǔ)償安置辦法》第十二條規(guī)定，征用土地方案公告并支付征地補(bǔ)償費(fèi)后，被征收拆遷人應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)搬遷騰地。拒不騰地的，由市、縣（市）人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)依法責(zé)令限期交出土地；逾期不執(zhí)行的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。在規(guī)定期限內(nèi)未領(lǐng)取的房屋征收補(bǔ)償款項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)以被征收拆遷人的名義專(zhuān)戶儲(chǔ)存。第十三條規(guī)定，被征收拆遷人不能與征收人達(dá)成征收房屋補(bǔ)償安置協(xié)議的，征收單位可以申請(qǐng)國(guó)土資源行政主管部門(mén)進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成的，由國(guó)土資源行政主管部門(mén)依法作出處理決定。《合肥市集體土地上房屋征收與補(bǔ)償暫行辦法》第十八條規(guī)定，征收房屋實(shí)施單位與被征收人在簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議的，由征收房屋實(shí)施單位報(bào)請(qǐng)區(qū)人民政府按照征收補(bǔ)償安置方案作出補(bǔ)償安置決定。補(bǔ)償安置決定應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。第十九條規(guī)定，被征收人對(duì)補(bǔ)償安置決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，且在補(bǔ)償安置決定規(guī)定期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的區(qū)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書(shū)應(yīng)當(dāng)附具補(bǔ)償金額、專(zhuān)戶存儲(chǔ)賬號(hào)、安置房屋或者周轉(zhuǎn)用房的地點(diǎn)和面積等材料】，當(dāng)事人對(duì)生效處理決定或補(bǔ)償安置決定不履行的，由市、縣級(jí)人民政府或國(guó)土部門(mén)責(zé)令被征收人限期交出土地，并申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，對(duì)集體土地上的房屋一并實(shí)施強(qiáng)制行為。對(duì)于作出補(bǔ)償安置決定不服的，由于該決定對(duì)具體的補(bǔ)償安置數(shù)額有明確的規(guī)定，可以根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定通過(guò)強(qiáng)制執(zhí)行程序履行生效行政決定。對(duì)于責(zé)令交出土地決定不服的，則需要有所區(qū)分，如果沒(méi)有作出補(bǔ)償安置決定，僅僅以責(zé)令交出土地決定作為生效的行政行為并申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，則責(zé)令交出土地決定應(yīng)當(dāng)包括具體的補(bǔ)償安置方式、金額等項(xiàng)目。

實(shí)踐中，存在一些地區(qū)參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的程序進(jìn)行征收安置，從程序保障方面看，若單純以該程序進(jìn)行征收安置，是有利于保障被征收人的合法權(quán)益的，但一些地方存在未批先征的情況，對(duì)于尚未征收為國(guó)有的土地上的房屋直接按照國(guó)有土地上的房屋進(jìn)行征收補(bǔ)償，實(shí)際上是違反法律規(guī)定的。按照《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，集體土地涉及土地性質(zhì)的變更問(wèn)題，依法應(yīng)當(dāng)由省級(jí)以上人民政府經(jīng)批準(zhǔn)征收后，才能發(fā)布相應(yīng)的公告開(kāi)展征收工作。2019年修正的《土地管理法》還進(jìn)一步完善了相關(guān)程序保障，如應(yīng)當(dāng)將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會(huì)保障等在擬征收所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村、村民小組范圍內(nèi)公告至少三十日，聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人的意見(jiàn)；并明確了聽(tīng)證制度。對(duì)于農(nóng)村住宅，明確了先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則。2021年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》更是進(jìn)一步明確了先達(dá)成征收補(bǔ)償安置協(xié)議再進(jìn)行征收的流程，第三十一條規(guī)定了對(duì)于個(gè)別未達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的應(yīng)當(dāng)作出征地補(bǔ)償安置決定。

二、集體土地上房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議與房屋征收補(bǔ)償決定的關(guān)系

補(bǔ)償安置協(xié)議系被征收人與征收人達(dá)成一致意見(jiàn)后簽訂的，具有合意性，系雙方為實(shí)現(xiàn)征收補(bǔ)償安置達(dá)成的協(xié)議，而房屋征收補(bǔ)償決定系雙方不能達(dá)成協(xié)議的情況下，由征收人根據(jù)征收補(bǔ)償安置方案及相關(guān)法律規(guī)定作出的單方行政行為，但這兩者都是具有法律效力的，通常情況下不會(huì)也不應(yīng)該同時(shí)存在。

（一）集體土地上房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議的簽訂主體及責(zé)任主體

實(shí)踐中，簽訂協(xié)議的征收人一方有縣級(jí)以上人民政府、土地行政主管部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、項(xiàng)目指揮部、村民委員會(huì)、征地事務(wù)機(jī)構(gòu)等多種，簽訂的協(xié)議的性質(zhì)也有一定的爭(zhēng)議，特別是涉及村委會(huì)簽訂的協(xié)議，是村民自治達(dá)成的民事合同還是行政協(xié)議，有一定的爭(zhēng)議。因簽訂的協(xié)議性質(zhì)不同，后續(xù)涉及的具體處理程序也不盡相同。但是，基于集體土地上房屋征收的目的看，征收涉及土地性質(zhì)從集體變更為國(guó)有，土地征收行為系行政行為，補(bǔ)償安置的主體應(yīng)當(dāng)是市、縣人民政府或者其土地行政主管部門(mén)【實(shí)踐中，關(guān)于市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)是否具有補(bǔ)償安置義務(wù)有一定爭(zhēng)議。2019年修正的《土地管理法》第四十七條第四款規(guī)定：“······縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門(mén)測(cè)算并落實(shí)有關(guān)費(fèi)用，保證足額到位，與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償、安置等簽訂協(xié)議······”2021年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第三十一條規(guī)定：“征收土地申請(qǐng)經(jīng)依法批準(zhǔn)后，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)自收到批準(zhǔn)文件之日起十五個(gè)工作日內(nèi)在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)發(fā)布征收土地公告，公布征收范圍、征收時(shí)間等具體工作安排，對(duì)個(gè)別未達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的應(yīng)當(dāng)作出征地補(bǔ)償安置決定，并依法組織實(shí)施。”根據(jù)上述規(guī)定，法律、法規(guī)對(duì)訂立征收補(bǔ)償協(xié)議的主體并未作出明確的限定。縣級(jí)以上政府土地管理部門(mén)是主要的實(shí)施主體，但是，同時(shí)法律也規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)組織“有關(guān)部門(mén)”與被征收人簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議】。據(jù)此，簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議的主體也應(yīng)當(dāng)是市、縣人民政府、土地主管部門(mén)以及其他相關(guān)部門(mén)。對(duì)于縣級(jí)以上人民政府以地方規(guī)章、規(guī)范性文件或者征地公告方案等方式明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦等下屬行政主體作為征收補(bǔ)償實(shí)施單位，與被征收人簽訂征收補(bǔ)償安置協(xié)議的，人民法院原則上應(yīng)當(dāng)將縣級(jí)以上人民政府依法指定的行政主體認(rèn)定為合法的征收補(bǔ)償協(xié)議簽訂主體。對(duì)于集體土地征收過(guò)程中，村委會(huì)、居委會(huì)等群眾自治組織與被征收人簽訂征收補(bǔ)償安置協(xié)議的，視為接受市、縣人民政府指定的土地征收實(shí)施主體委托從事具體補(bǔ)償安置事宜。

（二）簽訂協(xié)議后不依法履行協(xié)議的處理

被征收人在簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議后拒不履行協(xié)議約定的搬遷義務(wù)，也不領(lǐng)取補(bǔ)償款，導(dǎo)致協(xié)議無(wú)法履行，由于行政機(jī)關(guān)不能成為行政訴訟的原告，其無(wú)法通過(guò)行政訴訟的方式要求履行協(xié)議，通常情況下通過(guò)非訴執(zhí)行程序解決協(xié)議的履行問(wèn)題。2019年頒布的《行政協(xié)議規(guī)定》第二十四條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織未按照行政協(xié)議約定履行義務(wù)，經(jīng)催告后不履行，行政機(jī)關(guān)可以作出要求其履行協(xié)議的書(shū)面決定，公民、法人或者其他組織收到書(shū)面決定后在法定期限內(nèi)未申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機(jī)關(guān)可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。法律、行政法規(guī)規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)行政協(xié)議享有監(jiān)督協(xié)議履行的職權(quán)，公民、法人或者其他組織未按照約定履行義務(wù)，經(jīng)催告后不履行，行政機(jī)關(guān)可以依法作出處理決定，公民、法人或者其他組織在收到該處理決定后在法定期限內(nèi)未申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機(jī)關(guān)可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。”該司法解釋明確了相對(duì)人不履行行政協(xié)議，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的模式，即行政機(jī)關(guān)作出要求履行協(xié)議的書(shū)面決定或處理決定，當(dāng)事人針對(duì)該決定具有訴訟和復(fù)議的權(quán)利，待決定生效后，方申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。從司法解釋規(guī)定看，對(duì)于行政協(xié)議的履行問(wèn)題，涉及轉(zhuǎn)化為行政決定的情況。集體土地補(bǔ)償安置協(xié)議作為行政協(xié)議的一種，同樣涉及此類(lèi)問(wèn)題，即協(xié)議本身不具有可執(zhí)行性，仍然需要由行政機(jī)關(guān)作出書(shū)面決定，才能進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序。但是這里的書(shū)面決定又不同于沒(méi)有簽訂協(xié)議情況下的征收補(bǔ)償決定，因?yàn)閰f(xié)議合法有效，該書(shū)面決定只是對(duì)協(xié)議履行的進(jìn)一步確認(rèn)，并不是重新作出征收補(bǔ)償決定。

三、本案房屋征收補(bǔ)償決定的性質(zhì)及效力

在征收人與被征收人簽訂了補(bǔ)償安置協(xié)議，且補(bǔ)償安置協(xié)議依法已經(jīng)生效的情況下，如果征收人再次作出征收補(bǔ)償決定，該征收補(bǔ)償決定的性質(zhì)及效力問(wèn)題，存在爭(zhēng)議，有觀點(diǎn)認(rèn)為系重復(fù)處理行為，亦有觀點(diǎn)認(rèn)為修改補(bǔ)償決定對(duì)權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，因此不具有可訴性。

（一）是否屬于重復(fù)處理行為

關(guān)于房屋征收補(bǔ)償決定是否構(gòu)成對(duì)補(bǔ)償安置協(xié)議重復(fù)處理行為的認(rèn)定。行政重復(fù)處理行為淵源于德國(guó)行政法上的“重復(fù)處置”概念，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也有相關(guān)規(guī)定。《行政訴訟法》第一條第二款第四項(xiàng)中明確了，駁回當(dāng)事人對(duì)行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。其一，對(duì)于重復(fù)處理行為的啟動(dòng)系依據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)。通常系行政相對(duì)人基于一個(gè)已經(jīng)具有確定力的行政行為的申訴，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)重新處理，行政機(jī)關(guān)基于法的安定性，不得隨意撤銷(xiāo)或變更該行政行為。“受行政行為公定力和不可爭(zhēng)力的影響，國(guó)內(nèi)外學(xué)界比較一致地認(rèn)為重復(fù)處理行為是依申請(qǐng)行為。”【黃學(xué)賢、廖振權(quán)：《行政重復(fù)處理行為探究》，載《行政法學(xué)研究》2008年第4期】雖然一些國(guó)家和地區(qū)允許行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)或者變更其作出的行政行為，但是往往是基于自行糾錯(cuò)行為，如《德國(guó)行政程序法》第48條、第49條規(guī)定，“違法的行政行為，即使已經(jīng)成為不可撤銷(xiāo)的，可以對(duì)未來(lái)或者溯及既往地在效力上全部或部分地撤回”，“對(duì)非授益的合法行政行為，即使成為不可撤銷(xiāo)的，可以在其效力上面向?qū)?lái)全部或部分地予以廢止”。故糾錯(cuò)行為不屬于重復(fù)處理行為，因?yàn)榧m錯(cuò)行為必定是改變或部分改變了原來(lái)的行政行為。其二，重復(fù)處理行為并未創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)，不產(chǎn)生新的行政法律關(guān)系。當(dāng)事人對(duì)已經(jīng)生效的行政行為進(jìn)行申訴、信訪，行政機(jī)關(guān)告知其原行政行為合法或者不予處理，當(dāng)事人希望通過(guò)各種途徑重新獲得訴權(quán)，這有悖于行政訴訟關(guān)于起訴期限的規(guī)定，也不利于行政行為的確定力。本案集體土地上房屋征收拆遷基于征收人與被征收人雙方合意簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議，是具有確定力的行政行為，故在該行政行為作出之后，若是基于當(dāng)事人的申請(qǐng)，要求行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)該協(xié)議，行政機(jī)關(guān)針對(duì)其申請(qǐng)不予處理或者作出告知，該行為方屬于重復(fù)處理行為。

而在行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議效力待定的情況下，若行政機(jī)關(guān)重新作出房屋征收補(bǔ)償決定，則是否定了之前行政協(xié)議的效力，該行為屬于新的行政行為，依法應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟受案范圍。在行政機(jī)關(guān)自行否定行政協(xié)議效力的情況下，即便是行政協(xié)議的內(nèi)容與房屋征收補(bǔ)償決定的內(nèi)容一致，亦不能同時(shí)具有法律效力，針對(duì)同一補(bǔ)償安置問(wèn)題對(duì)外產(chǎn)生法律效力的行政行為應(yīng)當(dāng)具有唯一性。由于行政相對(duì)人對(duì)補(bǔ)償安置協(xié)議的效力有異議，提起了行政訴訟，法院生效判決確認(rèn)了協(xié)議的效力，則協(xié)議屬于生效的行政行為，房屋征收補(bǔ)償決定不是補(bǔ)償安置方面的生效行政行為。基于上述理由，雖然從內(nèi)容上看，房屋征收補(bǔ)償決定并不與補(bǔ)償安置協(xié)議相沖突，但是房屋征收補(bǔ)償決定無(wú)存在的必要。

（二）是否屬于對(duì)權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為

1．對(duì)權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的認(rèn)定因素

行政行為具有可訴性，系因?yàn)槠鋵?duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，《行政訴訟法》排除受案范圍條款中的“對(duì)權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響”的規(guī)定，亦是從權(quán)利義務(wù)關(guān)系的角度出發(fā)作出的規(guī)定。江必新指出，可訴行政行為必須具備如下特征：“可訴行政行為必須是擁有行政管理職權(quán)的機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人所實(shí)施的行為，可訴行政行為必須是與行使行政職權(quán)有關(guān)的行為，行政行為必須是對(duì)公民、法人及其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。”【江必新：《中國(guó)行政訴訟制度之發(fā)展-行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年版，第28～29頁(yè)】“這里的實(shí)際影響是從正常的法律關(guān)系而言的，如果這個(gè)行為作出以后不履行就可能進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行的過(guò)程，按照正常的法律秩序就必然會(huì)對(duì)權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。對(duì)權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響有以下幾種情況：一是行為作出以后已經(jīng)完全執(zhí)行了；二是基礎(chǔ)性行為與執(zhí)行性行為合二為一，比如緊急情況下的強(qiáng)制措施；三是行為作出以后還沒(méi)有執(zhí)行，但是這個(gè)行為已經(jīng)成立，對(duì)當(dāng)事人已經(jīng)產(chǎn)生了約束力；四是具有侵害性的事實(shí)行為，如打人、損壞財(cái)物等事實(shí)行為，這些行為一實(shí)施，損害結(jié)果就相繼出現(xiàn)。”【江必新：《中國(guó)行政訴訟制度之發(fā)展-行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年版，第149頁(yè)】補(bǔ)償安置協(xié)議作出之后，該行政行為已經(jīng)對(duì)雙方當(dāng)事人產(chǎn)生了約束力，行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，在特定的情況下可以作出變更、解除協(xié)議的行政行為，若行政機(jī)關(guān)認(rèn)為該協(xié)議繼續(xù)履行將對(duì)公共利益產(chǎn)生重大影響，則可以行使優(yōu)益權(quán)，變更、解除協(xié)議，但仍然要給予行政相對(duì)人補(bǔ)償。也就是說(shuō)，在有生效的行政協(xié)議的情況下，行政機(jī)關(guān)不能再次作出征收補(bǔ)償決定，其再次作出的征收補(bǔ)償決定亦不屬于對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。

2．為履行行政協(xié)議作出的行政決定的可訴性

若征收補(bǔ)償決定被定性為為履行行政協(xié)議作出的行政決定，即使是為了執(zhí)行行政協(xié)議，根據(jù)協(xié)議的約定將內(nèi)容以及履行的情況作出進(jìn)一步具體化的行政決定，如補(bǔ)償安置協(xié)議約定了補(bǔ)償安置的方式、金額，搬遷的期限，但行政相對(duì)人不履行搬遷義務(wù)，則行政機(jī)關(guān)根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)催告后作出書(shū)面決定，該書(shū)面決定明確告知搬遷的期限以及不履行搬遷義務(wù)的法律后果，該決定亦是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為，具有可訴性。《行政協(xié)議規(guī)定》第二十四條規(guī)定明確了相對(duì)人不履行行政協(xié)議，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的模式，即行政機(jī)關(guān)作出要求履行協(xié)議的書(shū)面決定或處理決定，當(dāng)事人針對(duì)該決定具有訴訟和復(fù)議的權(quán)利，待決定生效后，方申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。本案發(fā)生在《行政協(xié)議規(guī)定》生效前，但原理與《行政協(xié)議規(guī)定》中的規(guī)定一致。

若征收補(bǔ)償決定超出了補(bǔ)償安置協(xié)議的內(nèi)容，并且對(duì)被征收人設(shè)定了新的權(quán)利義務(wù)或施加了不利影響，則房屋征收補(bǔ)償決定依法也具有可訴性，若補(bǔ)償安置協(xié)議的效力已經(jīng)生效判決確認(rèn)合法有效，征收補(bǔ)償決定則不具有合法性，依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)。

3．房屋征收補(bǔ)償協(xié)議依法具有可訴性

根據(jù)《行政訴訟法》第十二條第一款第五項(xiàng)之規(guī)定，人民法院受理公民、法人或者其他組織提起對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的訴訟。通常情況下，補(bǔ)償決定是對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接實(shí)際影響的行政行為，屬于行政訴訟受案范圍。如《國(guó)有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》中明確了國(guó)有土地上的房屋征收補(bǔ)償相關(guān)程序，在征收人與被征收人無(wú)法達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議的情況下，征收人作出的房屋征收補(bǔ)償決定是對(duì)被征收人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行政決定，屬于法定的可復(fù)議、訴訟的行政行為。本案行政行為發(fā)生時(shí)，在集體土地征收案件中，并無(wú)關(guān)于征收補(bǔ)償決定的具體規(guī)定，本案房屋征收補(bǔ)償決定作出時(shí)有效的《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂后不履行義務(wù)的沒(méi)有明確規(guī)定具體處理程序，是否要重新作出行政決定亦沒(méi)有明確規(guī)定。2019年修正的《土地管理法》和2021年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》完善了集體土地征收補(bǔ)償制度，也明確了集體土地上房屋可以作出征收補(bǔ)償決定。但無(wú)論是國(guó)有土地上的房屋征收補(bǔ)償決定抑或是集體土地上的房屋征收補(bǔ)償決定，都對(duì)被征收人設(shè)定了權(quán)利義務(wù)，明確了補(bǔ)償安置的具體數(shù)額、搬遷的期限等，系對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為，依法屬于行政訴訟的受案范圍。---（撰寫(xiě)人：李德申、牛延佳）

來(lái)源：最高人民法院行政庭編著《最高人民法院行政審判庭法官會(huì)議紀(jì)要（第二輯）》、津法善行

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對(duì)訂立征收補(bǔ)償協(xié)議后又作出征收補(bǔ)償決定的處理