中國目前有鎮(zhèn)區(qū)常住人口5萬以上的建制鎮(zhèn)1123個(gè)，10萬人以上的建制鎮(zhèn)321個(gè)，20萬人以上的建制鎮(zhèn)54個(gè)。其中還有五六十萬人口和接近百萬人口的建制鎮(zhèn)。
如果按照國際上對城市的認(rèn)定，這些行政級別最低的建制鎮(zhèn)，早就應(yīng)該是城市了。但是鑒于中國對設(shè)立城市有著較嚴(yán)格的審批制度，目前城市數(shù)量仍只保持在670個(gè)左右，而全國有8.3億的城鎮(zhèn)人口，這和設(shè)市城市數(shù)量已經(jīng)嚴(yán)重不匹配。即使加快審批設(shè)立城市，目前每年最多也只是增加十幾個(gè)，而且大多是位于縣城的建制鎮(zhèn)。
因此，在未來推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，利用一批特大鎮(zhèn)設(shè)市，激發(fā)中小城市的活力，發(fā)揮中小城市降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本、帶動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的作用，對經(jīng)濟(jì)增長具有重要意義。
中央政府和有關(guān)部門已經(jīng)提出了增加設(shè)市城市的要求，并在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中明確提出“中小城市數(shù)量增加”” “把有條件的縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市”等。在《2019年新型城鎮(zhèn)建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中也強(qiáng)調(diào)要“穩(wěn)步增設(shè)一批中小城市，落實(shí)非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)設(shè)市”。
特大鎮(zhèn)設(shè)市是已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)中醞釀了幾十年的政策，到目前遲遲未能推進(jìn)，涉及的問題較多，特別是關(guān)系到地方行政區(qū)劃的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，政府機(jī)構(gòu)和編制的設(shè)定，未來行政區(qū)劃改革的方向等。
就我個(gè)人看來，雖然推進(jìn)特大鎮(zhèn)設(shè)市在當(dāng)前已經(jīng)處于有利時(shí)機(jī)，但還是應(yīng)該注意以下幾個(gè)方面的問題。
機(jī)構(gòu)和人員編制的改革要有較大的突破。新設(shè)市決不能體制復(fù)歸，按照現(xiàn)有設(shè)市城市的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置機(jī)構(gòu)和人員編制。可以考慮借鑒過去各類開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，以及總結(jié)特大鎮(zhèn)“小馬拉大車”的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行“小政府，大社會(huì)”的模式。
當(dāng)下的政策環(huán)境與過去已有不同，一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)分配的資源已經(jīng)大幅度縮減，為上下配套獲取資源而對口設(shè)立機(jī)構(gòu)和人員編制的前提條件已經(jīng)不復(fù)存在；二是反腐和廉政建設(shè)加強(qiáng)，對公務(wù)接待有了嚴(yán)格的限制，對口接待的必要大大減少；三是上級政府的機(jī)構(gòu)改革也在推進(jìn)；四是城市治理的理念和條件已經(jīng)發(fā)生了變化，各種信息化的智慧管理手段可以大大提高治理效率，減少人員的配備等。即使是一些上級政府必須配套解決的縣級組織配置，也可以適當(dāng)減少人員編制。
率先進(jìn)行特大鎮(zhèn)設(shè)市的城市，應(yīng)該在機(jī)構(gòu)和人員編制改革方面進(jìn)行探索。在未來的特大鎮(zhèn)設(shè)市審批過程中，可以考慮按照戶籍人口規(guī)模確定機(jī)構(gòu)編制和人員編制規(guī)模，只有這樣才可以調(diào)動(dòng)各特大鎮(zhèn)加快落實(shí)戶改的積極性。
在特大鎮(zhèn)率先進(jìn)行戶籍管理制度改革。既然按照常住人口來確定特大鎮(zhèn)的人口規(guī)模，這也是設(shè)市的先決性條件。在特大鎮(zhèn)設(shè)市過程中，在尊重個(gè)人意愿的前提下，應(yīng)明確要求一次性把所有外來常住人口改為戶籍人口，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。未來外來人口較多的特大鎮(zhèn)申請?jiān)O(shè)市，在戶籍管理制度改革方面必須要有較大的決心，可根據(jù)常住人口規(guī)模和戶籍人口規(guī)模之比，把常住人口落戶作為審批新設(shè)市城市的前置性條件。
在特大鎮(zhèn)可以加快推進(jìn)集體建設(shè)用地入市的改革。中央12號文件提出促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，重點(diǎn)內(nèi)容之一就是推動(dòng)集體建設(shè)用地入市。在特大鎮(zhèn)可以進(jìn)行土地制度改革的嘗試，通過集體建設(shè)用地入市，降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本。允許集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體建設(shè)用地與企業(yè)進(jìn)行長期合作，降低企業(yè)投入的一次性成本，并可大大減少企業(yè)對農(nóng)民和集體的補(bǔ)償成本，也可以把土地的短期收益轉(zhuǎn)向長期發(fā)展收益，遏制房地產(chǎn)為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式。同時(shí)也可以在特大鎮(zhèn)轄區(qū)，開展農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)改革，允許農(nóng)民進(jìn)城落戶并把宅基地在市域范圍內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓，帶資進(jìn)城，獲得就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的啟動(dòng)資金。
特大鎮(zhèn)設(shè)市后的城區(qū)規(guī)劃要重塑街區(qū)經(jīng)濟(jì)。在特大鎮(zhèn)設(shè)市過程中，要鼓勵(lì)將發(fā)展街區(qū)經(jīng)濟(jì)納入規(guī)劃，嚴(yán)格限制甚至杜絕房地產(chǎn)大院的建設(shè)。要建立城市的微循環(huán)交通系統(tǒng)。可以在特大鎮(zhèn)實(shí)施城區(qū)沿街土地的小塊拍賣，允許中小投資者利用街區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)業(yè)，建立長期穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期，帶動(dòng)就業(yè)，促進(jìn)城市的服務(wù)水平和質(zhì)量的穩(wěn)定提高。
對于特大鎮(zhèn)設(shè)市不用提出過高的城市規(guī)劃、公共服務(wù)和生態(tài)的要求。特大鎮(zhèn)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有著千絲萬縷的聯(lián)系，也是未來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要載體。特大鎮(zhèn)設(shè)市有利于降低城市居民的生活成本和產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本，增加城市的包容性。
如果按照現(xiàn)有設(shè)市城市的標(biāo)準(zhǔn)，在當(dāng)前發(fā)展階段對公共服務(wù)水平提出過高的要求，并對城市建設(shè)提出種種提升的標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)抬高城市的門檻，不利于城市帶動(dòng)就業(yè)，更不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在特大鎮(zhèn)完成市民化的過渡。
特大鎮(zhèn)在設(shè)市和人口擴(kuò)張過程中，可以按照自己的發(fā)展進(jìn)程，進(jìn)一步提高公共服務(wù)覆蓋的范圍，但是可以根據(jù)自己的實(shí)際情況和財(cái)政能力，在與新市民收入水平相吻合的基礎(chǔ)上，低成本完成城鎮(zhèn)化過渡。例如在公辦學(xué)校不足的情況下，可以允許民辦學(xué)校作為補(bǔ)充，政府應(yīng)給予一定的補(bǔ)貼，同時(shí)制定規(guī)劃，增加公辦學(xué)校的數(shù)量。再如特大鎮(zhèn)設(shè)市后可以允許設(shè)立三甲醫(yī)院，并允許開辦民辦醫(yī)院，并在數(shù)量上放寬等。生態(tài)用地建設(shè)要盡量從簡，因地制宜，避免借設(shè)市之名，大搞政績工程和景觀工程，抬高城市成本和增加債務(wù)。
特大鎮(zhèn)設(shè)市要嚴(yán)格防止和控制房地產(chǎn)發(fā)展模式的導(dǎo)向。特大鎮(zhèn)設(shè)市的用地規(guī)模，盡量以農(nóng)村集體建設(shè)用地入市為主，計(jì)劃用地指標(biāo)為輔。防止地產(chǎn)商涌入，并在設(shè)市城市競爭房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。減少房地產(chǎn)商的一次性用地規(guī)模，盡量發(fā)揮中小投資者和進(jìn)城農(nóng)民購買土地，自行建設(shè)商用住宅的積極性。產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，要盡量發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的積極性，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和投資者建立長期合作關(guān)系，要防止以地產(chǎn)補(bǔ)工業(yè)地價(jià)的房地產(chǎn)發(fā)展模式復(fù)歸。
特大鎮(zhèn)設(shè)市要堅(jiān)決杜絕景觀工程和政績工程。推進(jìn)特大鎮(zhèn)設(shè)市，目標(biāo)是發(fā)揮中小城市的低成本活力，形成中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要載體。重點(diǎn)是解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間和農(nóng)民進(jìn)城的非農(nóng)就業(yè)問題。因而不能為了建設(shè)城市而忽視了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對低成本完成城鎮(zhèn)化過渡的要求。
特大鎮(zhèn)設(shè)市后，城市治理要重長期，輕短期；重實(shí)用，輕視覺；重就業(yè)，輕面子。要逐步根據(jù)城市發(fā)展水平的提高和產(chǎn)業(yè)的提升，改進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的供給。要實(shí)事求是地解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求問題，而不是盲目超前規(guī)劃，修建大馬路、大廣場、規(guī)劃展覽館、亮化工程、生態(tài)公園等。特別是要防止過度投資，導(dǎo)致新設(shè)市政府背上嚴(yán)重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，造成大量資源的閑置浪費(fèi)。
特大鎮(zhèn)設(shè)市，將涉及到一批已經(jīng)達(dá)到一定人口規(guī)模的建制鎮(zhèn)直接設(shè)市，也關(guān)系到新設(shè)市是否會(huì)出現(xiàn)體制復(fù)歸，城市發(fā)展模式復(fù)歸，債務(wù)復(fù)歸，進(jìn)而喪失發(fā)展后勁。促進(jìn)特大鎮(zhèn)設(shè)市，重點(diǎn)是要通過改革來激發(fā)中小城市的活力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)集中。因此，可以把特大鎮(zhèn)設(shè)市作為改革的先行示范區(qū)，通過設(shè)市的前置性要求，推進(jìn)改革，降低體制成本，改變營商環(huán)境。更重要的是為中國未來中小城市的發(fā)展，提供轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)。
