埃絲特·喬治（Esther L. George）堪薩斯城聯(lián)邦儲備銀行行長兼首席執(zhí)行官
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我們是否能夠在現(xiàn)有監(jiān)管框架內(nèi)有效實現(xiàn)對所有銀行監(jiān)管的理想結果？抑或我們是否愿意嘗試將監(jiān)管體系一分為二，對大型銀行和社區(qū)銀行實行不同的監(jiān)管規(guī)則？
堪薩斯城聯(lián)儲轄內(nèi)7個州約有900家資產(chǎn)不超過10億美元的銀行，占美國小銀行數(shù)量的17%。這些小銀行的資產(chǎn)合計約1500億美元，僅占整個銀行業(yè)資產(chǎn)的1%。但是，規(guī)模的對比會低估這些銀行對地區(qū)和全國經(jīng)濟的貢獻。
我們轄內(nèi)的社區(qū)銀行幫助農(nóng)戶進行融資，這些農(nóng)戶的產(chǎn)出占全國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的12%，還幫助石油和天然氣企業(yè)融資，它們的產(chǎn)出占國內(nèi)能源產(chǎn)出的16%。社區(qū)銀行對農(nóng)村地區(qū)的房屋所有人和企業(yè)經(jīng)營者尤其重要，因為這些銀行愿意根據(jù)需求提供定制的、非標準化的住房抵押貸款和小企業(yè)貸款。
美國目前有超過5000家社區(qū)銀行。隨著美國經(jīng)濟形勢的好轉(zhuǎn)，社區(qū)銀行已經(jīng)準備好重新承擔起在社區(qū)和整個經(jīng)濟中的重要作用。但是，社區(qū)銀行認為監(jiān)管環(huán)境妨礙了它們高效、有競爭力地滿足社區(qū)的信貸需求。
4年前，以《多德-弗蘭克法》（DFA）的通過為標志開始了監(jiān)管改革，改革的重點目標是強化對大型金融機構的監(jiān)管。該法也認為小銀行既不是本次危機的原因，也不是改革的目標。因此，《多德-弗蘭克法》明確將小銀行排除在改革范圍之外。既然如此，社區(qū)銀行為什么越來越擔心監(jiān)管負擔會影響到它們滿足社區(qū)信貸需求的能力，并最終影響到它們的生存？
決策者和監(jiān)管機構已經(jīng)注意到對監(jiān)管負擔越來越大的擔憂和失望。聯(lián)邦監(jiān)管機構一致認為，校正針對社區(qū)銀行的監(jiān)管是恰當?shù)模彩鞘种匾模瑫r也有必要對小銀行的監(jiān)管保持恰當?shù)钠胶狻?/span>
盡管立法機構和監(jiān)管機構有著良好愿望，但依賴小銀行獲得信貸資源的客戶和社區(qū)已經(jīng)感受到了監(jiān)管負擔。銀行業(yè)一直在呼吁減輕負擔。業(yè)內(nèi)專家已經(jīng)提出了一些修改建議，具體實施措施正在研究階段。對聯(lián)儲來說，我們贊成這些努力，也期待研究結論。
我將給出對如下問題的看法：小銀行及其監(jiān)管者和立法機構所面臨的監(jiān)管負擔難題，以及恰當解決此問題的困難之處。我也將分析對未來確保實現(xiàn)監(jiān)管目標——保護公眾利益和維護銀行體系安全——的看法。我的言論僅代表個人觀點，與聯(lián)邦儲備系統(tǒng)或聯(lián)儲理事會無關。
監(jiān)管目標
美國銀行監(jiān)管的目標是保護公眾利益，并促進一個高效、有競爭力的銀行體系的形成。很大程度上，美國監(jiān)管體系的發(fā)展主要是為了應對金融危機和其他事件，《多德-弗蘭克法》出臺的背景即是如此。
一般來說，銀行監(jiān)管的目標是保護存款人、維護貨幣和金融穩(wěn)定、促進形成一個高效和有競爭力的金融體系，以及保護消費者利益。監(jiān)管目標不是防止銀行倒閉，也不是限制銀行在滿足客戶需求和有效配置信貸資源時承擔風險。
在監(jiān)管、銀行業(yè)務和政策之間保持恰當?shù)钠胶庥肋h是個難題。在此問題上，今天的環(huán)境也并無二致。允許銀行具有充分靈活性以適應快速變化的世界，同時維持一個確保金融穩(wěn)定和可接受程度的消費者保護的監(jiān)管框架，這兩者之間長期以來都存在沖突。
保持兩者之間的恰當平衡十分重要。歷史上有很多例子表明，監(jiān)管的出發(fā)點是好的，但卻最終導致了預期之外的后果。例如，1999年的《格拉姆-李奇-比雷利法》【Gramm Leach Blilley Act，GLBA，又稱《1999年金融服務現(xiàn)代化法》（Financial Services Modernization Act of 1999）】允許銀行機構涉足非銀行金融業(yè)務，其目的是使銀行能夠分散和降低風險。但我們從本次金融危機得出的教訓是，風險承擔、杠桿率和業(yè)務模式復雜化的大幅增加，加劇了金融脆弱性。
堪薩斯城聯(lián)儲轄內(nèi)7個州約有900家資產(chǎn)不超過10億美元的銀行，占美國小銀行數(shù)量的17%。圖為堪薩斯聯(lián)邦儲備銀行大樓外景
同樣，《巴塞爾資本協(xié)議》允許大型銀行使用內(nèi)部模型來計算本行的風險權重以滿足基于風險的資本要求。在一定程度上，這種規(guī)定鼓勵了銀行在內(nèi)部風險管理上進行更多投資。然而，盡管監(jiān)管者的目的是完善風險管理，并將資本比率與資產(chǎn)組合風險更好地聯(lián)系起來，但結果卻是監(jiān)管套利和杠桿率的提高。許多大型銀行承擔了過多風險，導致了本次危機。
在銀行監(jiān)管方面保持恰當平衡并不容易。在過去30年里，金融業(yè)已經(jīng)變得高度集中，其所從事的業(yè)務涵蓋了傳統(tǒng)貸款和復雜的金融活動，立法機構和監(jiān)管機構因此面臨著越來越大的挑戰(zhàn)。雖然各種規(guī)模的商業(yè)銀行都從公共安全網(wǎng)中受益，但不同銀行的經(jīng)營模式、業(yè)務種類和風險狀況有很大差異。社區(qū)銀行不是美國大型銀行的縮小版本。我們的監(jiān)管體制要有效實現(xiàn)其目標，則決策者必須理解社區(qū)銀行的業(yè)務模式，以及在滿足本社區(qū)信貸需求方面，所有者在本地的社區(qū)銀行為什么不同于一家系統(tǒng)重要性金融機構的分行。
理解“關系型銀行業(yè)務”
社區(qū)銀行模式通常被描述為“關系型銀行業(yè)務”（relationship banking）。社區(qū)銀行家們通常與客戶有長期直接聯(lián)系，從而詳細了解客戶的性格、信譽和歷史情況。要對信貸質(zhì)量做出基于充分信息的定性評估，這一點十分必要。這種關系使社區(qū)銀行可以向客戶發(fā)放定制的貸款，并提供其他服務。
許多社區(qū)銀行是非上市企業(yè)，高管層和董事會成員擁有顯著所有權份額。這種所有權結構所帶來的激勵機制會塑造銀行的企業(yè)文化，有助于確保主要決策者能夠聚焦于取得良好業(yè)績、避免承擔過多風險、以及支持社區(qū)的健康發(fā)展。堪薩斯城聯(lián)邦儲備銀行對所有權和管理層結構的研究發(fā)現(xiàn)，當一家社區(qū)銀行的主要決策者可能引起決策失誤自身遭致重大損失時，則該銀行的業(yè)績往往更好，運營更穩(wěn)健。
我經(jīng)常聽說，在一個變化速度快并越來越基于交易的環(huán)境下，這種業(yè)務模式不夠經(jīng)濟、缺乏效率。但我們銀行的研究表明，關系型銀行業(yè)務和社區(qū)銀行通常掌握的客戶個人的軟信息，具有重要價值。在這種模式中，銀行的動機與客戶的利益是對接的，并有益于客戶和實體經(jīng)濟。當以這種方式綁定動機時，“有還款能力”的規(guī)則似乎就不必要了。
社區(qū)銀行的另一個突出特點是商業(yè)模式的透明性。傳統(tǒng)銀行貸款業(yè)務具有內(nèi)在模糊性，因為這種貸款業(yè)務是基于內(nèi)部的和非公開的信息，是銀行家們從與借款人的交往關系中獲得的。但這種商業(yè)模式并不一定是模糊的。與大型銀行不同，社區(qū)銀行的股東、債權人、客戶和監(jiān)管機構都可以相對容易地監(jiān)測和識別風險。在這種透明的商業(yè)模式下，管理層的監(jiān)督和市場約束更加有效。員工知道會發(fā)生什么事情；監(jiān)管機構也更有能力對銀行進行全面檢查、發(fā)現(xiàn)風險，并在必要時建議采取糾錯行動。
最后，理解社區(qū)銀行的業(yè)務模式，就是理解在風險管理不當時，倒閉是一種選擇。這種特性提供了一個管理風險的強大動機。必須清楚，并非所有社區(qū)銀行做得都好，歷史上社區(qū)銀行倒閉的很多，尤其是在金融危機期間。幸運的是，已經(jīng)有一個有效的處置程序，可以最大限度地降低社區(qū)和客戶的成本，維持基本銀行業(yè)務，并維護公眾的信心。
當前監(jiān)管環(huán)境的現(xiàn)實情況
社區(qū)銀行的模式不再是商業(yè)銀行業(yè)的主流模式。監(jiān)管范圍已經(jīng)擴大到解決大型銀行的規(guī)模、集中度和復雜性等問題。不幸的是，這種監(jiān)管導向也影響到了社區(qū)和區(qū)域性銀行。
問題的關鍵是我們是否能夠在現(xiàn)有監(jiān)管框架內(nèi)有效實現(xiàn)對所有銀行監(jiān)管的理想結果？抑或我們是否愿意嘗試將監(jiān)管體系一分為二，對大型銀行和社區(qū)銀行實行不同的監(jiān)管規(guī)則？我們面臨對未來路徑的決策。根據(jù)我自己的經(jīng)驗，對目前監(jiān)管環(huán)境的性質(zhì)，我有三個觀察。
我的第一個觀察是，規(guī)則越來越具體和復雜。面對全球化的金融和商業(yè)市場，監(jiān)管機構使用更加復雜的規(guī)定來管理大型、越來越集中化和復雜的銀行業(yè)。但是，這種復雜性的價值是值得商榷的。就資本規(guī)則（這是監(jiān)管和銀行安全網(wǎng)的關鍵部分）而言，近期的實證和理論研究都表明，簡單資本規(guī)則更好。例如，英格蘭銀行和經(jīng)合組織（OECD）的研究表明，在預測違約方面，簡單的杠桿率比基于風險的資本比率更好。英格蘭銀行的研究人員還證明，當度量資產(chǎn)風險不考慮銀行資產(chǎn)組合的相關性，或用模型來估計未知風險的參數(shù)時，理論上復雜的規(guī)則會導致更差的結果。
2014年4月，美國國會參議員David Vitter提出《2014年社區(qū)銀行保全法》（The Community Banking Preservation Act of 2014）提案，要求聯(lián)儲理事會理事中至少有一位應具備運營或監(jiān)管社區(qū)銀行的經(jīng)驗，意圖使監(jiān)管更能貼近社區(qū)銀行的現(xiàn)實情況。圖為David Vitter
在《巴塞爾資本協(xié)議》（Ⅲ）采用之前很久，社區(qū)銀行被認為是資本充足的，而且風險也得到充分識別。社區(qū)銀行目前仍然如此。例如，資產(chǎn)小于10億美元的銀行，1996年一級資本比率是9.5%，目前是10.5%。即使如此，社區(qū)銀行必須接受更加復雜的資本規(guī)則、分類更細的風險權重和資本緩沖。在監(jiān)管部門要求銀行提交的定期報告中，關于風險加權資本規(guī)定的報表長達57行，有89頁的填寫說明，但大多數(shù)社區(qū)銀行都不需要增加資本。
除了合規(guī)成本更高外，社區(qū)銀行一直比大型銀行持有更高水平的資本。除非大型銀行達到等量的資本水平（包括其表外資產(chǎn)），大型銀行相對于社會和地區(qū)性銀行享有資本比率優(yōu)勢，這一優(yōu)勢遠比融資成本補貼更為有力，審計總署（Government Accountability Office，GAO）的近期研究確認了這一點。
我的第二個觀察是，監(jiān)管框架已經(jīng)演變到不再依賴檢查人員的經(jīng)驗和判斷，而是更加強調(diào)數(shù)據(jù)驅(qū)動、計量經(jīng)濟模型和度量方法，由此形成一種系統(tǒng)性的、客觀的和標準化的監(jiān)管方法。在強化對大型銀行的監(jiān)管方面，這種導向曾經(jīng)被認為非常成功，例如在壓力測試情景下評估銀行的資本充足率狀況。但對社區(qū)銀行的監(jiān)管來說，用僵硬的規(guī)則替代檢查人員的判斷改變了監(jiān)管程序，卻沒有增加價值，而是造成了合規(guī)成本的提高。
《評估規(guī)定》（AR）可以作為這方面的一個例子。在過去20年里，為了應對20世紀90年代的儲貸危機以及2008年的金融危機，《評估規(guī)定》的適用范圍擴大了。大城市的房地產(chǎn)可以找到市場價值；但在較小社區(qū)（尤其是農(nóng)村社區(qū)）的房地產(chǎn)，實際上可能沒有“客觀的”市場價格。盡管存在這種差異，但評估規(guī)定是僵化的，限制了基于判斷的貸款類業(yè)務，而這些貸款是針對小企業(yè)和農(nóng)村以及小社區(qū)市場的個人。
我的第三個觀察與消費者合規(guī)監(jiān)管的性質(zhì)有關，我認為在這方面失衡已經(jīng)過大。必須明確的是，在消費者保護和公平獲得貸款方面，監(jiān)管發(fā)揮著重要作用。這種保護不應被削弱，尤其是對基于模型發(fā)放消費者貸款的銀行。但對于依靠定制條款的關系貸款的銀行，監(jiān)管規(guī)定和重點是識別不合意的產(chǎn)品，這種做法似乎與社區(qū)銀行必要的主觀判斷相矛盾，而必要的主觀判斷又是社區(qū)銀行的基礎優(yōu)勢。住房抵押貸款、反不公平、欺騙或不當行為或?qū)嵺`（UDAAP）、《社區(qū)再投資法》（CRA）和公平信貸等要求不僅要保護消費者免受無良機構的困擾，也應當使消費者在需要主觀判斷的情況下得到良好服務。不幸的是，我經(jīng)常聽到社區(qū)銀行家們表示擔心，合規(guī)性檢查一直采取一種更像是起訴的方式。正如有銀行家指出的，審查程序迫使銀行客戶要自證他們不是騙子，而銀行家要向監(jiān)管機構自證自己沒有蒙騙別人或不公平。
展望未來
提出上述觀察，我希望同時從銀行家和監(jiān)管機構的角度找到有意義的解決方法。一系列針對大型銀行風險管理的改革也將社區(qū)銀行牽涉進來。這些改革是為了應對少數(shù)大型、全球活躍銀行使用的商業(yè)模式，但已經(jīng)使社區(qū)銀行受到負面的外溢影響。雖然理想的狀況是分別構建規(guī)則和框架，以反映不同的業(yè)務模式和風險，但各種規(guī)模的商業(yè)銀行都享受到公共安全網(wǎng)的好處。由于這一原因，我相信，當前的監(jiān)管改革進行下去，確保大型銀行資本充足、監(jiān)管合理、也會倒閉，同樣有益于社區(qū)銀行。實現(xiàn)這一目標將會更好地服務于公眾。然而在這項工作推進的同時，監(jiān)管機構也應當允許檢查人員在對社區(qū)銀行的監(jiān)管工作中更多發(fā)揮判斷和常識的作用。
我經(jīng)常聽人說，世界已經(jīng)變得越來越復雜、美國有太多的銀行、我們不能回到比較簡單和直接的監(jiān)管規(guī)則以及更多依靠判斷的做法。對此我不敢茍同。對上述觀點的最佳回答是英格蘭銀行前行長墨文·金（Mervy King）爵士的話。雖然他的觀點是在討論“大而不倒”的解決方案時提出的，但我認為也適用于解決監(jiān)管環(huán)境問題和其他更一般性的問題。他指出：
“一些人認為提出這類建議是不切實際的。我看不出這有什么不切實際的……不切實際的似乎恰恰是當前的制度安排。”
【本文由清華大學五道口金融學院副院長康以同摘譯自喬治2014年9月24日在美國密蘇里州圣路易斯（St.Louis, MO）舉行的“21世紀的社區(qū)銀行”（Community Banking in the 21st Century）會議上的演講，該會議由美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)和州銀行監(jiān)管者會議（Conferenceof State Bank Supervisors）共同舉辦。演講原文標題為Community Bank Regulation: Intent and Reality，英文全文可參見堪薩斯城聯(lián)邦儲備銀行網(wǎng)站（http://www.kansascityfed.org/publicat/speeches/2014-George-StLouis-CSBS-09-23.pdf）。本文原標題為《社區(qū)銀行監(jiān)管：目標和現(xiàn)實》，刊載于《當代金融家》雜志2014年11期】
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（微信編輯：羅小清）
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